一家企業(yè)超標排放大氣污染物，按照《大氣污染防治法》第九十九條規定，除了責令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，還可以并處10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下罰款。那么問(wèn)題來(lái)了，罰10萬(wàn)元、50萬(wàn)元，還是100萬(wàn)元？誰(shuí)說(shuō)了算？法律賦予的自由裁量權交到執法者手中，如何確保公正？

　　5月30日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權的指導意見(jiàn)》，明確進(jìn)一步規范環(huán)境行政處罰裁量權的行使，懲治違法要“合法合理，過(guò)罰相當，公開(kāi)公平公正”。
自由裁量不是隨意處罰，罰多少按照標準來(lái)
“面對現場(chǎng)執法，企業(yè)說(shuō)兩句好話(huà)，甚至塞幾包煙、送幾瓶酒，處罰就會(huì )輕一點(diǎn)。如果頂幾句嘴，惹怒了執法人員，處罰就會(huì )成倍增加。這樣的情況十幾年前可能有，但在制度約束下，出現的可能性極低。”生態(tài)環(huán)境部執法局副局長(cháng)夏祖義說(shuō)，不少公眾對環(huán)境執法自由裁量有誤解，但自由裁量其實(shí)一直有自己的制度籠子。
2009年，原環(huán)境保護部印發(fā)系列文件，地方相繼制定了本地區的環(huán)境行政處罰自由裁量規則和基準，避免了處罰的隨意性和不規范性。
隨著(zhù)生態(tài)環(huán)境保護法律法規日益完善，特別是環(huán)境保護法修訂以來(lái)，生態(tài)環(huán)境執法手段更加豐富，環(huán)境行政處罰種類(lèi)增多，罰款處罰數額大幅提高，行政處罰自由裁量權隨之擴大。

　　“罰款額度上下限相差10倍，選擇使用單一手段還是復合手段，新形勢下，自由裁量的權力更大了。”人民大學(xué)教授李艷芳說(shuō)。被稱(chēng)為“2.0版本”的這個(gè)指導意見(jiàn)，正是要進(jìn)一步規范自由裁量，降低執法過(guò)程的隨意性，讓執法更趨科學(xué)化、化。
指導意見(jiàn)明確了適用自由裁量權的基本原則和配套制度，文件之外，還提供了部分已在一些地方應用成功的標準化基準及計算方法，供各地參考。
南京的基準及計算方法已經(jīng)應用十來(lái)年。“五種四類(lèi)違法行為對應各種裁量因子、參考系數，就有上千種不同的處罰方式、金額組合，執法人員對照裁量因子選定，怎么處罰、罰多少錢(qián)交給系統就可以了。”南京市生態(tài)環(huán)境局政策法規處處長(cháng)石勇說(shuō)，執法系統應用后，替企業(yè)說(shuō)情的人也大大減少了。
　　確保企業(yè)被公平對待，避免基層執法風(fēng)險
一些地方的“執法風(fēng)暴”中，發(fā)現違法動(dòng)不動(dòng)就頂格處罰，讓有些企業(yè)感到不公平。今年兩會(huì )，生態(tài)環(huán)境部部長(cháng)李干杰在談到規范環(huán)境行政執法行為時(shí)，特別強調了對自由裁量權的規范和監督。
　　“對企業(yè)來(lái)說(shuō)，就害怕不公平處罰。”政法大學(xué)教授王燦發(fā)說(shuō)。
在李艷芳看來(lái)，指導意見(jiàn)中的配套制度頗具亮點(diǎn)。“比如查處分離制度，將執法的調查、審核、決定、執行等職能相對分離，減少了權力尋租的機會(huì )。”
再比如，重大執法決定法制審核制度，就是希望通過(guò)法治審核，給被處罰方自我辯解的權利和機會(huì )。

　　除了對企業(yè)、對市場(chǎng)的意義，王燦發(fā)、李艷芳兩位專(zhuān)家都不約而同地提到了對執法人員的保護作用。
福建省晉江市環(huán)境執法中隊隊長(cháng)陳青松說(shuō)，如果沒(méi)有具體指標，同類(lèi)企業(yè)類(lèi)似違法行為受到的處罰就可能產(chǎn)生差異，這很容易讓企業(yè)對執法者產(chǎn)生誤解，“極個(gè)別人員可能存在以權力謀個(gè)人私利的企圖，規范可以防止權力尋租，避免廉政風(fēng)險，就是對執法者的保護。”
　　地方的實(shí)踐也表明，系統應用下，企業(yè)對受到的處罰心服口服。據石勇介紹，十年來(lái)，南京市級執法運用新系統自由裁量案件有3000多件，截至目前，沒(méi)有一起因為處罰不當引起企業(yè)爭議的。
明示裁量具體標準，企業(yè)對違法受罰有預期，守法
意見(jiàn)中，對企業(yè)從重處罰情形的規定頗引人矚目。“從重”包括：兩年內因同類(lèi)環(huán)境違法行為被處罰3次(含3次)以上的；重污染天氣預警期間超標排放大氣污染物的；在案件查處中對執法人員進(jìn)行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報復的；環(huán)境違法行為造成跨行政區域環(huán)境污染的；環(huán)境違法行為引起不良社會(huì )反響的；其他具有從重情節的。
與此同時(shí)，行政處罰法規定了依法應當從輕或者減輕處罰的情形，以及“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰”。

　　在南京等地的系統中，違法行為修正基準的應用收到了良好效果。“修正項可以獲得減輕處罰的機會(huì )。”石勇告訴記者，比如企業(yè)在發(fā)生違法后立即改正，積極采取補救措施等行為，都可以在系統中獲得裁量等級減項，減免相應罰款額度。
“處罰不是目的，企業(yè)守法才是根本。”夏祖義說(shuō)，明示裁量具體標準，企業(yè)也對違法將受到的處罰有自己的預期，這對實(shí)現常態(tài)守法有很大作用。
按照要求，今年9月底前，各省級生態(tài)環(huán)境部門(mén)要制定完成本地區環(huán)境行政處罰自由裁量規則和基準。生態(tài)環(huán)境部還將在環(huán)境行政處罰管理系統中設置“行政處罰自由裁量計算器”功能，供各地參考使用。